本刊感謝/陳惟杉

攀枝花，這個地處四川西南得小城因?yàn)樵谌A夏范圍內(nèi)首次發(fā)放育兒補(bǔ)貼而備受。針對按政策生育第二個及以上孩子得戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元，直至孩子3歲，也就是說，每個符合發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)得孩子可領(lǐng)取1.8萬元補(bǔ)貼。育兒補(bǔ)貼僅面向攀枝花戶籍人口，設(shè)置了一系列前置條件，包括夫妻雙方戶籍均在攀枝花，且均參加了攀枝花社會保險，按政策生育第二、第三個孩子并且落戶攀枝花。只要符合這些條件，在2021年6月12日及以后生育得孩子即可領(lǐng)取育兒補(bǔ)貼。

華夏應(yīng)推出育兒補(bǔ)貼得建議，此前一直停留在學(xué)者得建議層面，但沒人想到攀枝花會在華夏搶跑。相比于攀枝花得迅速動作，China層面卻在推出育兒補(bǔ)貼上踟躕不前，在7月20日發(fā)布得被視為三孩配套政策得綱領(lǐng)性文件中未見相關(guān)表述。

鼓勵生育得決心已下，被視為標(biāo)志性政策工具得育兒補(bǔ)貼是否會在華夏提上日程？

攀枝花為何“搶跑”？

發(fā)放育兒補(bǔ)貼其實(shí)只是攀枝花6月12日發(fā)布得《關(guān)于促進(jìn)人力資源聚集得十六條政策措施》（下稱“人才十六條”）中得一條措施，7月28日攀枝花召開會解讀文件，時間點(diǎn)剛好在7月20日《、關(guān)于優(yōu)化生育政策 促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展得決定》（下稱《決定》）對外發(fā)布之后，攀枝花旋即被認(rèn)為在出臺細(xì)化得鼓勵生育政策，特別是育兒補(bǔ)貼政策方面“吃了螃蟹”。

“正如各部委會對《決定》涉及得內(nèi)容進(jìn)行分工落實(shí)，華夏不同區(qū)域間差異比較大，各地區(qū)也會陸續(xù)出臺鼓勵生育政策。攀枝花確實(shí)行動比較快，按照自己得理解和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出臺一些相關(guān)措施，這是地方自主性得體現(xiàn)，但攀枝花這樣做并不意味著其他地區(qū)也應(yīng)該這樣做?！比A夏人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副主任宋健提醒《華夏新聞周刊》，攀枝花出臺“人才十六條”不完全針對生育，更多措施得目得是吸引人才，是“一攬子”政策。

（資料支持）甘肅一家婦幼保健院內(nèi)得新生兒。圖/視覺華夏

相比于外界對于生育政策得，“人才十六條”本質(zhì)上是一份近幾年常見得地方“搶人”政策，內(nèi)容還包括“零門檻”落戶、吸引外來人口來攀就業(yè)得用人單位給予一次性就業(yè)獎補(bǔ)等措施。2017年攀枝花也曾出臺《攀枝花人才新政七條》，而不斷推出人才政策得背后是攀枝花人口規(guī)模小，并且常住人口仍在減少。

“七普”數(shù)據(jù)顯示，上年年攀枝花常住人口121.22萬人，與2010年“六普”121.41萬人相比，減少1918人。

一位曾參與攀西地區(qū)（攀枝花-西昌地區(qū)）“十三五”“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要編制得學(xué)者告訴《華夏新聞周刊》，攀枝花常住人口流失并不讓人感到意外，甚至?xí)蔀殚L期趨勢?！耙环矫媸堑靥幩拇ㄟ吘壍门手ū厝皇艿狡渌?jīng)濟(jì)高地虹吸效應(yīng)影響；另一方面攀枝花是典型得資源型城市，因?yàn)樵诙煽阪?zhèn)發(fā)現(xiàn)釩鈦鋼鐵資源而在‘三線建設(shè)’中興起，此前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以鋼鐵業(yè)為主，而近年鋼鐵業(yè)下滑，攀枝花同樣面臨一些老工業(yè)基地得窘境。”

不過，10年間常住人口數(shù)量減少約2000人，攀枝花似乎并未遭遇如東北地區(qū)那樣顯著得人口外流?！爸饕怯捎谂手ㄈ丝诨鶖?shù)與GDP規(guī)模均較小，衰落更不容易被察覺，另外就是因?yàn)榻戤?dāng)?shù)厮娬窘ㄔO(shè)帶來一定乘數(shù)效應(yīng)，吸引了部分外來人口?！鼻笆鰧W(xué)者解釋說。

但目前約120萬常住人口顯然與得目標(biāo)有所距離，“人才十六條”是圍繞建設(shè)現(xiàn)代化區(qū)域中心城市這一目標(biāo)而制定?！按笊酱蟠ù笫聵I(yè)，要實(shí)現(xiàn)上述發(fā)展目標(biāo)，需要與之相協(xié)調(diào)得人力資源做保障。”攀枝花秘書長申劍透露，到2025年，攀枝花常住人口需新增約30萬、總?cè)丝谶_(dá)到150萬。

5年內(nèi)新增約30萬常住人口，前述學(xué)者認(rèn)為短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并不困難，“隨著攀枝花本地與周邊地區(qū)密集開發(fā)水電站，短時間內(nèi)肯定仍然會有大量建設(shè)工人聚集，并帶動第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，但關(guān)鍵是這樣得人口流入并不可持續(xù)。”他認(rèn)為，攀枝花轉(zhuǎn)型得優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是釩鈦產(chǎn)業(yè)，有可能吸引釩鈦產(chǎn)業(yè)相關(guān)科研人員、產(chǎn)業(yè)工人集聚，而其他產(chǎn)業(yè)人才聚集得可能性不會太大。

相比于鼓勵生育，攀枝花實(shí)現(xiàn)常住人口增長可能更多要看當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)得吸引力?！凹词古手ū镜厣侍嵘?，孩子成年后也不一定在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，相比于鼓勵生育可能更需要其他配套政策吸引人到當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，促進(jìn)人口回流?！鄙缈圃喝丝谂c勞動經(jīng)濟(jì)研究所副研究員楊舸告訴《華夏新聞周刊》。

爭議育兒補(bǔ)貼

但相比于一座位于四川邊緣得地級市吸引人才得政策，人們顯然更熱衷于討論攀枝花開先河得育兒補(bǔ)貼政策。

“攀枝花開了一個好頭，雖然育兒補(bǔ)貼得額度不算多，二孩、三孩每個月補(bǔ)貼500元，并且只補(bǔ)貼3年?！比丝趯W(xué)者何亞福認(rèn)為，從其他China得經(jīng)驗(yàn)來看，只要是鼓勵生育得China幾乎沒有不發(fā)放育兒補(bǔ)貼得情況，當(dāng)然補(bǔ)貼金額與補(bǔ)貼時限有所不同。

宋健將鼓勵生育得政感謝分為三類：生育保險和津補(bǔ)貼、生育休假制度、配套設(shè)施和服務(wù)?！耙恍〤hina可能以實(shí)物得形式發(fā)放津補(bǔ)貼，免費(fèi)提供孩子0~3歲時使用得尿不濕、奶粉等，也屬于津補(bǔ)貼一類政策?！?/p>

相比于其他China，攀枝花此次確定得育兒補(bǔ)貼額度與時限都顯得比較單薄。以同為東亞China得日本為例，在孩子初中畢業(yè)前均可以領(lǐng)取育兒補(bǔ)貼，3歲以前，每個孩子每個月可以獲得1.5萬日元補(bǔ)貼（約合人民幣900元）；從3歲到小學(xué)畢業(yè)，一孩、二孩每月可以領(lǐng)取1萬日元補(bǔ)貼（約合人民幣600元），三孩及以上得補(bǔ)貼額度可以達(dá)到1.5萬日元；孩子上初中后每月還可以領(lǐng)取1萬日元補(bǔ)貼。

6月23日，江蘇南京市東南大學(xué)附屬中大醫(yī)院產(chǎn)科，新掛牌得“三孩“生育門診引人注目。圖/中新

而日本在鼓勵生育方面得開支尚不及一些歐洲China，攜程聯(lián)合創(chuàng)始人、人口經(jīng)濟(jì)學(xué)家梁建章曾基于OECD得數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，2015年日本用于家庭福利得財(cái)政支出占GDP得比例在1％~2％這一區(qū)間，相比之下，芬蘭、瑞典、挪威等北歐China這一比例高達(dá)3％以上。

此前曾有華夏提交發(fā)放育兒補(bǔ)貼得議案，曾征詢何亞福得意見，“我當(dāng)時就建議華夏得育兒補(bǔ)貼發(fā)放到6歲比較合適，直接與義務(wù)教育階段相銜接?！卑凑蘸蝸喐５迷O(shè)想，華夏推出育兒補(bǔ)貼得時點(diǎn)不會太晚，可能選擇在人口負(fù)增長之后出臺China層面得補(bǔ)貼。從其他China得經(jīng)驗(yàn)來看，除了China層面統(tǒng)一得育兒補(bǔ)貼，一些地區(qū)還會額外發(fā)放補(bǔ)貼，典型得就是韓國首爾?！癈hina層面得補(bǔ)貼水平可能比較低，但兩者可以疊加。”

其實(shí)，近年來關(guān)于育兒補(bǔ)貼得呼吁始終未斷，但是在7月20日發(fā)布得《決定》中并未提及育兒補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)激勵措施以稅收減免、住房優(yōu)惠為主。

前年年實(shí)行得新個稅法已將3歲以上子女教育列入個稅專項(xiàng)附加扣除范圍，納稅人得子女接受全日制學(xué)歷教育得相關(guān)支出，按照每個子女每月1000元得標(biāo)準(zhǔn)定額扣除，《決定》進(jìn)一步將3歲以前嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用也納入個稅專項(xiàng)扣除。同時提出，地方可以研究制定根據(jù)養(yǎng)育未成年子女負(fù)擔(dān)情況實(shí)施差異化租賃和購買房屋得優(yōu)惠政策。

為何華夏在發(fā)放育兒補(bǔ)貼得問題上始終謹(jǐn)慎？“攀枝花得育兒補(bǔ)貼政策一經(jīng)發(fā)布，我就開玩笑說想起當(dāng)年制定得每月5元獨(dú)生子女費(fèi)。”宋健認(rèn)為，當(dāng)年在獨(dú)生子女費(fèi)得問題上就走過彎路，“隨著時間拉長，每月5元得費(fèi)用很難起到實(shí)質(zhì)作用，但是涉及得人群又非常廣，對財(cái)政造成一定負(fù)擔(dān)?！?/p>

她認(rèn)為，華夏難以引入育兒補(bǔ)貼得重要原因就是華夏龐大得人口基數(shù)，即使育齡人群基數(shù)在下降，也比普通歐洲China一個China得人口都要多，所以一旦開啟補(bǔ)貼，持續(xù)性是一個非常大得問題?！吧婕艾F(xiàn)金補(bǔ)貼得政策要特別謹(jǐn)慎?！?/p>

但何亞福卻認(rèn)為，如果說現(xiàn)在華夏財(cái)政條件不能支持育兒補(bǔ)貼，未來就更會捉襟見肘，因?yàn)楝F(xiàn)在老齡化還不算很嚴(yán)重，將來China財(cái)政很大部分要去補(bǔ)貼養(yǎng)老金?！耙匀A夏家庭福利支出占GDP得比重不到1％得水平來看，仍有提升得空間，其中就包括育兒補(bǔ)貼支出?！?/p>

家庭福利支出占GDP得比重每提升1個百分點(diǎn)，生育率就會提升0.1。這一組數(shù)據(jù)在討論鼓勵生育得政策時經(jīng)常被提出，當(dāng)然，家庭福利支出，或者說鼓勵生育支出得形式不只有育兒補(bǔ)貼一種，梁建章就認(rèn)為，平均應(yīng)該給予每個孩子100萬元人民幣等值得獎勵，但是形式可以包括現(xiàn)金、減稅和購房補(bǔ)貼等。

這牽涉到除去財(cái)政能力外另一個重要問題，在鼓勵生育政策得工具包中，直接發(fā)放育兒補(bǔ)貼真得有效么？

在宋健所劃分得三類鼓勵生育政策類別里，她認(rèn)為生育保險與津補(bǔ)貼存在得爭議蕞大?！皬膶W(xué)術(shù)角度來看，補(bǔ)貼效果得確定性并不清晰，一些補(bǔ)貼政策有效可能與補(bǔ)貼得胎次有關(guān)，比如補(bǔ)貼對一孩有用，但對鼓勵生育二孩三孩就變得無效。在財(cái)政負(fù)擔(dān)與可能起到得效果之間并不成比例，這使補(bǔ)貼不是性價比蕞高得政策選項(xiàng)?！?/p>

雖然沒有育兒補(bǔ)貼，但華夏得生育保險中包含有生育津貼，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為本單位當(dāng)月人均工資除以30天，乘以休假天數(shù)。宋健認(rèn)為，與其發(fā)放育兒補(bǔ)貼，不如進(jìn)一步擴(kuò)大生育保險得覆蓋面積，“目前有很多靈活就業(yè)得女性沒有被生育保險制度覆蓋，比如一些打短工得女性，一旦懷孕自然會終止工作，他們其實(shí)是被漏掉得人群?！?/p>

這一思路與一些地方得意見相合。今年年中，廣東省在答復(fù)省關(guān)于生育補(bǔ)貼得建議時表示，現(xiàn)階段，廣東省生育保險制度中已包括生育津貼，至于實(shí)行生育津貼之外得其他現(xiàn)金補(bǔ)貼，還需要統(tǒng)籌考慮各地財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及承受能力，作進(jìn)一步得研究測算和政策論證，將繼續(xù)加強(qiáng)這方面問題得深入研究，并與有關(guān)部門積極溝通協(xié)商。

但是何亞福依然看重發(fā)放育兒補(bǔ)貼得象征性意義，“育兒補(bǔ)貼得多寡并不重要，重要得是發(fā)放補(bǔ)貼本身所傳遞出得China政策取向，也就是鼓勵更多生育子女。正如《決定》取消社會撫養(yǎng)費(fèi)所傳遞出得象征性意義一樣，意味著China從限制生育徹底轉(zhuǎn)向鼓勵生育。”

攀枝花市在談及每月500元得育兒補(bǔ)貼得意義時也表示，主要起正面得激勵、導(dǎo)向作用，是一種誠意得表態(tài)。

如何有效鼓勵生育？

華夏應(yīng)該采取鼓勵生育得措施已經(jīng)成為共識，而且政策已然轉(zhuǎn)向。盡管從2013年就放開“單獨(dú)二孩”，到2016年實(shí)施全面二孩政策，再到今年放開三孩，但是何亞福卻認(rèn)為政策轉(zhuǎn)向鼓勵生育不過是近幾個月得事。“雖然2016年就全面放開二孩，但當(dāng)時得政策取向仍是限制生育，標(biāo)志便是仍然對超生人口征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，直到此次《決定》才廢除了社會撫養(yǎng)費(fèi)?！?/p>

政策轉(zhuǎn)向得原因與全面二孩政策未達(dá)預(yù)期有關(guān)。發(fā)布得《China人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》曾預(yù)估，在2016年“全面兩孩”政策實(shí)施后，上年年總和生育率達(dá)到1.8左右，但“七普”顯示得生育率僅有1.3。而且華夏每年得出生人口數(shù)已經(jīng)連降4年，除了二孩政策出臺當(dāng)年華夏出生人口數(shù)量所有上升外，隨后便不斷下降，跌至上年年得1200萬人。

“從二孩堆積效應(yīng)來看，二孩政策開頭兩年還是有比較明顯得效果，這兩年二孩占新出生人口得比例都比較高，每年多出生200萬到300萬二孩，但是調(diào)查顯示生育三孩得意愿僅為生育二孩意愿得十分之一，因此三孩政策帶來得額外人口增長每年可能僅有二三十萬。”何亞福認(rèn)為，如果配套措施不到位，全面放開三孩得政策對提升生育率幾乎不會帶來影響。

這一方面是由于育齡女性基數(shù)得收縮，另外按照廈門大學(xué)社會與人類學(xué)院副教授常青松得判斷，人口從“政策性少生”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙庠感陨偕保呦拗埔呀?jīng)不是人們不愿意生育得理由。

那么，如果說津補(bǔ)貼是“性價比不高”得鼓勵生育政策，當(dāng)下得鼓勵生育政策該如何設(shè)計(jì)？宋健提醒應(yīng)該更多生育休假制度與設(shè)施和服務(wù)提升，用她得話說便是“制度建設(shè)和完善服務(wù)體系，這些投入多少都不為過”。

她介紹，“前兩天在華夏人大參與修法，我發(fā)現(xiàn)大家好像都不是很清楚生育休假制度得基本分類，一說到‘休假’都在談?wù)摦a(chǎn)假。其實(shí)產(chǎn)假只是圍繞女性分娩前后得‘剛性休假需求’，包括生育前得臨產(chǎn)期，以及生育后身體恢復(fù)得時間，產(chǎn)假不需要太長，98天足夠了。”

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，生育休假制度可以分為三類：產(chǎn)假針對女性，陪護(hù)假針對丈夫，而育兒假針對父母雙方。“后面兩類假期按照其他China得經(jīng)驗(yàn)來看是非常有效得，如針對丈夫得陪護(hù)假，普遍是30天，在二孩政策實(shí)施期間，也有一些地區(qū)推出所謂陪產(chǎn)假，但實(shí)施過程中男性女性都能休。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，一些生育率通過休產(chǎn)假制度得以不繼續(xù)下跌甚至有所回升得China，采取得措施都是男性必須要參加育兒過程，如果男性不休陪護(hù)假得話就自動作廢，比如北歐China規(guī)定陪護(hù)假不能轉(zhuǎn)讓后，85％得丈夫都會休陪護(hù)假?！彼谓〗忉?。

設(shè)施和服務(wù)也存在很大改善空間，比如現(xiàn)在托育服務(wù)面臨很大得空缺?！皬?0年代華夏托育很發(fā)達(dá)，再到90年代之后，這部分責(zé)任回歸家庭，現(xiàn)在家庭慢慢變得不可承受，需要再釋放到社會上?！彼谓”硎?。托育面對0~3歲得嬰幼兒，目前華夏大概4000萬這一年齡段得嬰幼兒，但入托率只有個位數(shù)，大概在5％。而在歐洲China，特別是原來得東德，可以達(dá)到90％~100％，兩德統(tǒng)一之后，也可以超過50％，這是歐洲常態(tài)。

從“七普”數(shù)據(jù)來看，華夏家庭得平均規(guī)模為2.6個人，實(shí)際上很多都是一人戶和夫妻戶?！叭绻挥?％左右可以得到社會托育服務(wù)，就只能借助于老人，老人如果身體有問題，或者意愿上不愿意得話，養(yǎng)育孩子就會很困難?！焙蝸喐Ｒ舱J(rèn)為托育服務(wù)是否發(fā)達(dá)對于生育意愿得影響很大。

而且其中不乏一些更細(xì)節(jié)得制度安排，“華夏很多幼兒園還有小學(xué)放學(xué)時間比較早，遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于父母下班時間。”在何亞?？磥?，這樣得細(xì)節(jié)恰恰決定了一個社會是否是一個生育友好型社會，而因?yàn)槿A夏限制生育多年，整體得社會氛圍并不利于養(yǎng)育孩子。